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　　陳天力 張燕婷 馮善拓

　　建設(shè)項(xiàng)目管理制度主要包括環(huán)評(píng)制度和三同時(shí)制度，是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管基本制度之一，為從源頭落實(shí)污染防治發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，有關(guān)規(guī)定已與新形勢(shì)和新情況不相適應(yīng)，在實(shí)踐中還有一些重要法律邏輯問題不夠明確，有待盡快解決。

　　法律邏輯問題

　　建設(shè)項(xiàng)目定義不清

　　一是概念認(rèn)定存在邏輯爭(zhēng)議。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目沒有明確定義，環(huán)保部門普遍認(rèn)同是列入《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）的項(xiàng)目。但其他部門并不認(rèn)同，如全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民法院等認(rèn)為：公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館的，不屬于建設(shè)項(xiàng)目。二是存在二次環(huán)評(píng)審批的邏輯矛盾。如某綜合商業(yè)樓含有餐飲部分，整體經(jīng)環(huán)評(píng)審批后建設(shè)；但餐飲部分尚未裝修就單獨(dú)出租承包成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，又需再次環(huán)評(píng)審批。三是《目錄》分類存在邏輯歧義。如 

　　“餐飲場(chǎng)所”是指餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還是所在的建筑結(jié)構(gòu)，在邏輯上指向并不明確。

　　《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄》與《目錄》混淆不清

　　兩個(gè)目錄內(nèi)容十分相近，實(shí)踐中往往錯(cuò)誤混用。尤其是《目錄》是否適用《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”），《條例》是否根據(jù)《目錄》進(jìn)行管理，是十分嚴(yán)肅的法律問題。

　　非法項(xiàng)目的法律適用不清

　　參照《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》對(duì)非法行為和違法行為的認(rèn)定，非法項(xiàng)目主要指無法取得必需行政許可的項(xiàng)目，包含不符合法律或政策規(guī)定而屬禁止類項(xiàng)目。非法項(xiàng)目是否屬于建設(shè)項(xiàng)目的問題并不明確，如按建設(shè)項(xiàng)目管理，環(huán)保部門又將陷入做出責(zé)令停止建設(shè)并補(bǔ)辦手續(xù)的處罰決定，而實(shí)際又因無法補(bǔ)辦手續(xù)而不予補(bǔ)辦手續(xù)的邏輯矛盾中。

　　環(huán)評(píng)登記表審批法律定位不清

　　根據(jù)《環(huán)評(píng)法》和《條例》，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響很小，不需要進(jìn)行環(huán)評(píng)的，填寫環(huán)評(píng)登記表；但同時(shí)環(huán)評(píng)登記表是需要審批的。那么到底環(huán)評(píng)登記表采用的是事實(shí)上備案性質(zhì)，還是形式上審批性質(zhì)呢？

　　三同時(shí)制度的法律適用不清

　　環(huán)評(píng)制度與三同時(shí)制度存在相關(guān)性，在實(shí)踐中常被認(rèn)為是充分必要條件。但兩者在法律邏輯上是否為對(duì)等關(guān)系，還有待辨析，即建設(shè)項(xiàng)目是否都需執(zhí)行三同時(shí)制度？《條例》第二十八條是否適用所有建設(shè)項(xiàng)目？

　　不同違法行為的量罰失衡

　　未批先建和連環(huán)評(píng)手續(xù)都不辦的，只要停止建設(shè)和補(bǔ)辦手續(xù)，沒有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)而且補(bǔ)辦手續(xù)的期限沒有規(guī)定；而已經(jīng)花錢做好環(huán)評(píng)，環(huán)保部門尚未批準(zhǔn)的，反而要停止建設(shè)并罰款。上述法律條款的邏輯關(guān)系有違常理。

　　處理法律邏輯問題的建議

　　建設(shè)項(xiàng)目概念應(yīng)明確定義

　　根據(jù)法律制定的層級(jí)，全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)建設(shè)項(xiàng)目概念的確定更具有權(quán)威性。國(guó)務(wù)院法制辦征求全國(guó)人大法工委意見后印發(fā)《關(guān)于環(huán)保評(píng)價(jià)許可是否頒發(fā)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照前置條件問題的復(fù)函》（國(guó)法秘函［2006］403號(hào)）及最高法行政審判庭《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評(píng)價(jià)許可為前置條件問題的答復(fù)》（［2006］行他字第2號(hào)）中，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出了排除性規(guī)定，福建省寧德市中級(jí)法院及浙江省金華市中級(jí)法院均據(jù)此做出過行政訴訟案的判決。通過分析上述邏輯關(guān)系，可認(rèn)為租用（即不涉及土建）不產(chǎn)生建設(shè)項(xiàng)目概念。

　　《辭海》中“基本建設(shè)項(xiàng)目”詞條也明確“簡(jiǎn)稱建設(shè)項(xiàng)目”。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)［2007］71號(hào)）中，明確建設(shè)項(xiàng)目所需取得的各部門行政許可之間的關(guān)系。可見，建設(shè)項(xiàng)目是需要發(fā)改部門辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，并依法取得建設(shè)規(guī)劃許可等合法手續(xù)的項(xiàng)目。

　　因此，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)明確一個(gè)基本的定義：符合項(xiàng)目立項(xiàng)要求并通過立項(xiàng)來確定，在《目錄》范圍內(nèi)且投資在一定限額以上的項(xiàng)目。

　　環(huán)評(píng)分類管理應(yīng)注意適用范圍

　　《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄》根據(jù)《條例》第七條制定。《目錄》根據(jù)《環(huán)評(píng)法》第十六條制定，并且明確《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄》同時(shí)廢止。雖然兩個(gè)目錄存在實(shí)質(zhì)意義上的內(nèi)容重合，但兩者不僅名稱不同，而且制定依據(jù)也不同，所以簡(jiǎn)單替代缺乏法理依據(jù)。根據(jù)法律層級(jí)的規(guī)定，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目分類管理的法律依據(jù)是《目錄》，而邏輯上《目錄》并不適用《條例》，故環(huán)評(píng)制度繼續(xù)適用《條例》存在法律風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)人大法工委《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)［2007］2號(hào)）中明確了法律邏輯關(guān)系，即對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)評(píng)制度的，依據(jù)《環(huán)評(píng)法》處罰：違反三同時(shí)制度的，依據(jù)《條例》處罰。

　　因此，應(yīng)當(dāng)抓緊修訂《環(huán)評(píng)法》和《條例》，在《條例》中簡(jiǎn)化甚至刪除有關(guān)環(huán)評(píng)制度的規(guī)定，重點(diǎn)完善三同時(shí)制度，并增加環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)維等中介機(jī)構(gòu)管理的規(guī)范性制度體系。

　　非法項(xiàng)目不屬建設(shè)項(xiàng)目

　　污染防治類法律都明確了落后工藝和設(shè)備的淘汰制度，以及禁止建設(shè)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的制度，并由發(fā)改部門進(jìn)行查處，或由同級(jí)人民政府停業(yè)、關(guān)閉。而《環(huán)評(píng)法》和《條例》都未對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不符合審批條件，或?qū)俳箿?zhǔn)入類項(xiàng)目的處罰情形。從法律邏輯上，非法項(xiàng)目不符合項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)定而無法立項(xiàng)，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)在環(huán)評(píng)之前就予以否決，因而不屬建設(shè)項(xiàng)目，也不適用《環(huán)評(píng)法》和《條例》，屬于污染防治類法律規(guī)范調(diào)整的范疇。

　　違法項(xiàng)目（主要指違反法律規(guī)定，整改后可以取得所需行政許可的項(xiàng)目）符合項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)定，立項(xiàng)后屬于建設(shè)項(xiàng)目。《環(huán)評(píng)法》中責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦手續(xù)、罰款等都不意味著建設(shè)項(xiàng)目的取消，其立法本意上就蘊(yùn)含著建設(shè)項(xiàng)目不是非法項(xiàng)目。

　　因此，非法項(xiàng)目不屬于建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由工商、規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改等部門分別依據(jù)《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》、《企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》及污染防治類法律進(jìn)行查處。河北、浙江等地方法規(guī)已有明確規(guī)定的，可從其規(guī)定。

　　環(huán)評(píng)登記表審批是特殊的行政確認(rèn)

　　《環(huán)境保護(hù)法》第十三條規(guī)定：建設(shè)污染環(huán)境項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。根據(jù)“法無限制即可為”的原則，從法律邏輯上看，建設(shè)無污染項(xiàng)目是不需遵守建設(shè)項(xiàng)目管理制度的。填寫環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響很小，不需要進(jìn)行環(huán)評(píng)，那么對(duì)環(huán)評(píng)登記表的審批也很難進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)估和預(yù)測(cè)及明確實(shí)質(zhì)性的污染防治措施，只是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、工藝、規(guī)模等進(jìn)行書面形式的行政確認(rèn)，實(shí)質(zhì)是備案性質(zhì)，只是形式上的審批。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》也明確，其適用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件概念，并不包括環(huán)評(píng)登記表。

　　因此，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)將環(huán)評(píng)登記表回歸本位，采用備案制代替審批制更為合適。可進(jìn)一步完善《目錄》，以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼》的行業(yè)分類為依據(jù)，并根據(jù)行業(yè)污染類別及對(duì)環(huán)境影響程度分類管理。如鋼鐵、水泥等重污染建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)從嚴(yán)準(zhǔn)入，適用審批制；對(duì)基本無污染而適用環(huán)評(píng)登記表的三產(chǎn)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目等，適用備案制或免審批制。

　　三同時(shí)制度適用有限定范圍

　　《環(huán)評(píng)法》對(duì)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”進(jìn)行了明確定義。雖然《條例》第二十八條也明確適用環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目，但也不能否認(rèn)部分建設(shè)項(xiàng)目存在不需要三同時(shí)即可達(dá)標(biāo)排放的情形。《環(huán)境保護(hù)法》和《條例》也明確，建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的環(huán)保設(shè)施執(zhí)行三同時(shí)。從法律條文含義來看，大部分填寫環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目，無須提出防治污染的措施，不具備適用三同時(shí)的前提條件。

　　因此，對(duì)填寫環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目引用三同時(shí)制度條款處罰時(shí)應(yīng)慎重，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查過程中，充分查明落實(shí)三同時(shí)的必要性和可行性，并依法取得相關(guān)事實(shí)證據(jù)。

　　法律責(zé)任應(yīng)梳理一致

　　根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，在查處建設(shè)項(xiàng)目違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)所處建設(shè)階段進(jìn)行調(diào)查取證，并引用不同的條款區(qū)別對(duì)待；而在法律邏輯上，確實(shí)存在不主動(dòng)作為反而可減輕經(jīng)濟(jì)制裁的漏洞。

　　因此需進(jìn)一步梳理建設(shè)項(xiàng)目不同違法行為法律懲戒的邏輯關(guān)系，對(duì)不主動(dòng)報(bào)批等類型的違法行為增加經(jīng)濟(jì)懲戒力度，實(shí)現(xiàn)罪責(zé)相當(dāng)。同時(shí)明確環(huán)評(píng)啟動(dòng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)限期補(bǔ)辦手續(xù)的程序和方法做出具體的規(guī)定。

　　作者單位：浙江省杭州市環(huán)保局西湖環(huán)保分局