當前戶籍制度改革的難點
進入21世紀以來，越來越多的學者認識到城市中外來人口無法享受遷移地的公共服務，是對社會公平的嚴重損害，是制約我國城鎮化進程的主要因素。戶籍制度改革似乎已經成了包括學界、政界、媒體界等社會各界的共識。然而，戶籍制度改革的步伐卻雷聲大、雨點小。迄今為止，農民工和外來人口的主要遷移地仍然設立嚴格的入戶門檻，對外來人口的公共服務歧視并沒有改變。究竟是什么原因制約著戶籍制度改革？公共服務均等化為何如此之難？本文認為，主要有以下三點原因。
首先，戶籍管理上嚴重分權，權力主要集中在地方政府，而地方政府并沒有很強的改革動力。20世紀80年代以來，中國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，地方政府可以在其管理權限內制定當地的戶籍政策。通常情況下，各省制定省內戶籍政策的指導思想和基本原則，各地區依據總的指導方針制定各自的戶籍政策。例如，北京市政府有權決定當地的落戶條件，以及外來人口可以享受到哪些北京市的公共服務。這樣一來，地方政府會從當地的切身利益出發，給那些高學歷、高收入、高資產的群體北京戶籍，因為這些人能給當地帶來更大的經濟貢獻。而向農民工提供公共服務，或者允許大量農民工落戶當地，并不符合地方政府的自身利益。換言之，盡管社會各界對戶籍改革的愿望很強烈，但是真正有權利改革的地方政府并沒有改革的動力和激勵。
其次，巨額的改革成本對各級政府的財力是一個巨大的挑戰，抑制了戶籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的財政投入。2011年國務院發展研究中心課題組在武漢、重慶、鄭州和嘉興四個城市進行了實地調研，對農民工融入城市的具體成本作過測算，包括各類社保投入、公共服務投入、住房保障投入等，一個典型的農民工（包括相應的撫養人口）市民化所需的公共支出成本總共約8萬元。據重慶市測算，為了在兩年內實現300多萬人口轉為城鎮居民，政府在專戶農民養老保險補助、吸納就業企業社保繳費補差以及公租房、學校等配套設施建設方面需要投入316元，每年所需財政投入接近全市地方財政收入的1/10。如此巨大的財政投入對政府的財政供給能力提出了巨大挑戰。
最后，大城市環境承載能力相對飽和，放開戶籍可能會引發嚴重的“大城市病”。大城市的人口相對集中，生活和生產中產生大量的垃圾和污染物。目前我國大多數大城市的環境承載力已經相對飽和，有的甚至已經超過極限。如果外來人口大量涌入，必然會進一步加劇城市環境的惡化和交通的擁堵。這就導致大城市政府在戶籍制度改革問題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問題上采取非常審慎的態度。
基于上文對戶籍制度改革的難點分析，筆者認為在中期內戶籍制度仍然會繼續存在，大中城市的戶籍不可能全部放開。在這種背景下，本文提出以下幾點戶籍制度改革的基本思路和政策建議。
第一，戶籍制度改革需要中央政府的頂層設計，給予地方政府更多的政策激勵。地方政府考慮的主要是當地的經濟發展和本地人口的就業問題，往往會忽視外來人口所遭受的不公平待遇。因此，中央政府需要從全局著眼，對外來人口在大中城市的落戶提出明確要求，可以把城市對外來人口提供的公共服務水平納入當地政府官員的政績考核指標，指導并激勵地方政府逐步放松戶籍管制，對長期居住在當地的外地戶籍人員給予落戶。
第二，逐步建立政府、企業和個人三方市民化成本共擔機制，減輕政府公共服務支出財政壓力。一方面，要充分發揮企業和農民工本人的支付能力，支付相應的市民化成本。農民工就業的企業應分擔職工在就業培訓、社會保障和權益維護等方面的部分成本。企業應嚴格遵守相關規定和政策，保障農民工正常的工資待遇，加強對農民工的技能培訓，為農民工提供必要的勞動保護條件、職業病防治措施、繳納相應社會保險費用和住房公積金等。此外，可以通過建立土地流轉市場為農民工進城積累啟動資本，使農民工個人也有能力承擔一部分市民化的私人成本，包括城鎮定居家庭生活消費支出、子女和自身的教育培訓等費用。另一方面，還需要各級政府統籌協調財政開支，建立健全戶籍制度改革的成本分擔機制。改革以戶籍人口為依據的政府間財政轉移支付制度，構建以城市實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強、跨省農民工在城市定居等重要的領域進行補助，從財政上保障新型城鎮化的順利進行。
第三，通過區域和產業政策的協調讓中小城市分擔大城市戶籍改革的壓力。只要大城市與中小城市之間存在較大的資源配置差異和公共福利落差，大部分人口就會向大城市流動。由于我國區域發展的極度不平衡，農民愈想落戶的城市，愈難落戶；農民愈不想落戶的城市，愈容易落戶。如東部大中城市不僅就業機會多，而且公共福利質量高，深受農民的喜愛。與之相反，中西部地區就業機會少，工資相對低。因此，若要實現中西部小城市分擔大城市戶籍改革的壓力，就要致力于縮小不同區域、不同規模城市經濟社會發展水平的失衡，在中西部為勞動者提供更多的就業機會。
李克強總理在政府工作報告中提出了三個“1億人”的目標，即到2020年，要解決1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。這個目標表明了中央政府要發展中西部城市以緩解東部大城市戶籍改革壓力的決心和思路。近些年，產業集群抱團轉移到中西部地區的情況越來越多，進城務工人員返鄉創業、工作也成了一個潮流。雖然中西部地區人口城鎮化速度較快，但水平較低，各地區人口規模相差也比較大，城鎮體系結構并不合理，城鎮化的區域差異明顯。在上述背景下，區域間的產業轉移及城市自身的產業發展是市場經濟規律作用下優化產業分工格局的必然要求。在當前東部地區“推力”與中西部地區“拉力”的雙重作用力下，中西部地區的城市應該抓住這個歷史機遇，有效積累高質量的人力資源，提高城市自身的“內生”能力。這樣不僅有利于帶動當地農業人口向城市轉移，加速城鎮化進程，而且有利于減少大規模的“非家庭式”異地流動所造成的巨大社會代價。
第四，逐步放開大中城市的落戶條件與逐步增加對非本地戶口人群的公共服務應該同時進行，兩手抓，兩手都要硬。誠然，考慮到人口規模、資源緊缺、交通擁堵、環境污染等問題，短時間內放開大中城市的落戶并不現實。2013年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，我國提出各類城市具體的城鎮化路徑。即：將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。盡管大城市放開落戶目前并不現實，但是這并不妨礙我們逐步實現公共服務的均等化。例如，很多大城市現在實行了積分入戶制，達到某個積分即可申請入戶。筆者認為，可以探索把積分和在目的地城市享受的公共服務聯系起來，如達到某個積分值就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立學校的教育等等。這樣一來，盡管很多外地戶籍人員無法拿到當地戶口，但是可以享受更多的公共服務，這才是戶籍改革的核心和重點。
（作者系中國人民大學經濟學院講師）
來源：中國科學報
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