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3環評制度的局限與挑戰

環評制度面臨的挑戰不只來自“紅頂中介”等問題，決定這一制度存廢的是更為復雜和嚴峻的環評制度的有效性問題。分析并解決這一問題，是環評健康發展的必要條件。

3.1　制度設計出現偏差

環評制度有效性問題首先產生于制度設計不合理，包括目標設計不明確、難實現，管理設計太復雜，難操作等。

環評管理時段不夠清晰。如前所述，環評在建設項目前期設計階段介入，環評成果被納入項目可研并最終得以實施，從而實現建設項目設計方案的優化。只有當環評的工作成果（主要是各項環保措施）真正被實施，環評的管理效應才能得以體現。在實際工作中，環保部門借助發改等部門實現了項目前期的環評審批，而對項目建設期及運行期的監管則顯得力不從心，使得環評措施是否實施、措施是否有效這些關鍵性問題常常難以落實。將環評的管理時段簡單終止于項目前期，而缺少對企業的污染責任追究，致使出現了一批環評手續合法、但在運行中環保不合格的項目，環評最終變成了一紙空文，給社會和公眾造成環評無用的直觀印象。

環評管理內容過于龐雜。環評報告中除必須包括前述的總量控制、清潔生產等章節外，還常常被要求分析評價由其它部門主管的水資源、水土保持、林業、地質安全等環保相關問題。近年來，環評工作包羅萬象、事無巨細，一本環評報告幾乎涵蓋了項目可研階段全部論證報告的主要內容；在很多缺少科學研究的領域，環評也被要求給出明確結論，成為環境科研的“最前沿”。這樣做，看似全面科學，實則使環評承擔了很多不必要的責任：項目運行過程中無論哪項工作出現問題，都會得出環評工作失誤的結論。

環評管理方法偏重技術，過度技術取向誤導了環評的工作方向。環評制度實施以來，始終存在著應用科學研究和綜合管理制度之間的身份界定困擾。事實上，環評作為一項控制建設項目可能帶來的環境風險的管理制度，在實施中必須滿足兩個基本條件:一是價值合理性，即行政機關設定的風險規制目標能夠為民眾所接受，從而具有正當性;二是工具合理性，即行政機關規制風險的手段或措施基于精確的計算和預測，具有科學性。這就決定了環評具有“雙重屬性”，不僅要具有科學性，更要具有合理性。越簡單的制度越容易得到落實，環評的過度技術取向極大地增加了環評工作的復雜性，加大了環評的執行難度。

管理標準亟待統一公開。由于技術研究工作本身缺少統一的標準，個人喜好常常摻雜在技術審查中，對環評工作的內容、深度甚至方法都會有不同的觀點，極易造成環評審查的不公正，也在客觀上造成了前述無良環評機構仍能生存的怪象。

3.2　管理體系運行失效

環評有效性的原因除來自制度設計外，也來自執行層面出現的問題。

在社會關注度高、工作要求嚴苛的大環境下，環評工作體系中的建設單位、評價單位、評估單位均承擔了極大的工作壓力，各方為實現所在團體利益最大化，互不信任、互相推責，致使環評難以發揮出應有的作用。

評估部門重研究輕操作，混淆了科研和管理制度的界限。環評具有相當的專業性，在工作中，需要開展深入的調查研究和模擬預測，才能提出有實踐意義的環保措施。同時，與環境相關的前沿性問題，在研究成果可靠和操作方法成熟的基礎上也可以做為環評工作的參考資料。但是，環評作為一項管理制度，必須具有清晰的工作邊界和流程，不應隨意增加其工作內容、改變其工作方法。特別是作為一項行政許可，環評審批的每一環節都有明確的工作時限。無論在制度設計還是執行層面，在環評程序中無限地開展科學研究，都使得環評制度難以運行。

建設單位重批文輕落實，環保措施經常大打折扣。對于很多建設單位而言，環評批文是取得項目最終核準文件的必備要件之一，環評對于企業更多是外在程序要求，而非自身發展需要。因此，企業開展環評的動力在取得環評批文后就喪失殆盡，對環評中要求采取的各種環保措施則能省就省。實事求是地講，由于存在環評審批過程中重研究輕操作的問題，有些環評階段提出的措施確實也有不合理的地方。但是，扣除這些不合理的措施，仍然有一大批項目未按要求落實諸如淘汰落后產能、改造環保不達標老設備等合理要求。

評價機構重利益輕公益，難以保持第三方獨立性。在長期環評實踐中，環評單位沒有形成科學、系統的技術方法和合理有效的技術成果，盲目追求經濟利益，普遍缺乏總結提高意識。一些環評審查中出現的技術難題，數年無人研究，難以形成可信的結論，環評工作一直處于工作基礎不堅實的狀態，影響了環評行業的發展。另一方面，在審批和業主的雙重壓力下，評價機構有的與評估中心一起壓制建設單位落實不合理要求，激起守法建設單位對環保工作的反感；有的與不法建設單位一起欺瞞評估中心，消極應付審查意見，成為環保違規企業的幫兇，難以保持第三方獨立性。

在基層實踐中，受地方政府影響及環保自身監管能力限制，建設單位往往表現得更加強勢，評估機構和評價單位的話語權被無限削弱，環評制度設計中存在的漏洞更加放大，體系失效產生的惡果更加嚴重。

3.3　社會公眾意識覺醒

在環評發源的美國及歐洲國家，公眾一直是環評工作機制中非常重要的相關方。在中國，公眾的環保意識也日益提升，對環保工作特別是環評制度寄予深切期望，給環評體系帶來了巨大的壓力和挑戰。

目前我國公眾環保意識提升的主要表現為對環評的極高關注度，公眾的專業水平和參與能力還有待提高。一方面，公眾缺少獨立思考和自我意識，在環保事件中，多數公眾表現出人云亦云式的一邊倒傾向。從2007年廈門PX事件開始的全民針對PX的誤解，在經過社會多方的宣傳和解釋后，近年才逐漸回歸理性。另一方面，公眾對環評制度本身也知之甚少，眾多媒體甚至還不能區分“評估”與“評價”在職責上的不同，對環評制度的批評也常出現張冠李戴式的低級錯誤。

但必須認識到，公眾環保意識的覺醒仍是推動和解決環評現有問題的關鍵力量。公眾的關注有助于環保法律法規的推廣，有助于在社會、企業和政府之間形成一個良性循環，有助于環評行業從嚴自律、健康發展。通過公眾參與，可以將環評行業內自我凈化的正能量與社會壓力有機結合，共同促進環評事業健康發展。