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社會輿論普遍認為，環(huán)評審批是環(huán)保部門最強勢的一項權(quán)力。修訂后的環(huán)保法，強化了這項權(quán)力，修正了一些瑕疵。

新法對于未批先建的項目，“責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復(fù)原狀”，限期補辦環(huán)評手續(xù)或?qū)⒊蔀闅v史，被責令停建拒不執(zhí)行的，還要拘留責任人;明確了“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施”，規(guī)劃環(huán)評從此成為必備條件;還單獨增加一條，要求“經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”，政策環(huán)評雛形初現(xiàn)。

有專家點評，新環(huán)保法中關(guān)于環(huán)評的規(guī)定，是環(huán)保法治建設(shè)的里程碑。

環(huán)評審批

關(guān)鍵詞：不得 責令恢復(fù)原狀

有關(guān)法條：

第十四條 國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。

第十九條 編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當依法進行環(huán)境影響評價。

未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。

第四十一條 建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

第六十一條 建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設(shè)的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復(fù)原狀。

一大突破：不買票不準上車，強行上車的必須下車

關(guān)于環(huán)評審批，過去實際上是可以先上車后補票的，拒不補票的，罰點錢，最多給個行政處分。今后，不買票就不準上車，強行上了車的，必須下去。拒不下車的，拘留責任人，直到下車。依據(jù)新環(huán)保法，建設(shè)項目必須先環(huán)評，不準生米做成熟飯再補手續(xù)，這是一大突破。

過去，關(guān)于環(huán)評制度，環(huán)保法并沒有強制性規(guī)定，其法律依據(jù)主要是環(huán)評法。環(huán)評法對未批先建的項目，提出的要求是“限期補辦”。這一要求，某種程度上是允許未批先建。很多企業(yè)利用了這種制度缺陷，明目張膽地未批先建，甚至紛紛首選未批先建。實際操作中，先上車后補票，成為環(huán)評審批的常規(guī)模式，導(dǎo)致政府環(huán)境管理十分被動。

什么項目會未批先建？很多都是污染重的項目，不敢做環(huán)評。2010年全國鋼鐵項目清查的數(shù)據(jù)顯示，河北全省煉鐵煉鋼產(chǎn)能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這些產(chǎn)能中，近80%是沒有經(jīng)過環(huán)評審批、擅自建設(shè)運行的，其中有相當一部分是不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、需要淘汰的。

然而，對于此類未批先建的項目，即使是補辦的環(huán)評，環(huán)保部門也很難拒批。如果不予通過、要求變更設(shè)計或建議另行改址，環(huán)保部門往往會面臨來自于企業(yè)和地方政府的壓力，甚至可能被稱為“浪費”社會資源。對于逾期不補辦手續(xù)的，罰款最高限額是20萬元，這對上億元的大項目來說，簡直是九牛一毛，對責任人也僅限于行政處分，對企業(yè)沒有威懾力。未批先建，使環(huán)評制度失去了真正的事前預(yù)防功能，使環(huán)評審批淪為一種手續(xù)。

這次修訂，堵住了現(xiàn)有《環(huán)評法》中“限期補辦”的漏洞。未批先建項目不可以再通過補辦手續(xù)的方式“補票”，將直接被責令停建，處以罰款。而此前的有關(guān)規(guī)定是，對于逾期不補辦手續(xù)的才可以罰款。更強硬的手段還有，對未批先建的，可以責令恢復(fù)原狀，對拒不執(zhí)行停建的，要拘留責任人。要么停建，要么恢復(fù)原狀，這意味著什么？意味著項目下馬。只要未批先建，項目就得下馬。

如此環(huán)環(huán)相扣的處罰，或?qū)⒖梢云平馕磁冉▽医恢惯@一困擾環(huán)保部門多年的難題，環(huán)保部門對補辦手續(xù)很難不批的窘境結(jié)束了。

兩點遺憾：政策環(huán)評未入法，規(guī)劃環(huán)評無罰則

新法增設(shè)一條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。

這條規(guī)定是在三審稿中出現(xiàn)并得以保留的，在某種程度上，可以看做政策環(huán)評的雛形，也是立法機關(guān)、環(huán)保部門和公眾的訴求。有專家認為，這一條可謂此次修法最“超前”的規(guī)定，填補了法律空白，具有里程碑式意義。

但是，全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰卻明確表示，“這里沒有政策環(huán)評的概念”。也就是說，政策環(huán)評并未入法，這多少有點遺憾。

袁杰的表態(tài)，也許是出于對“政策環(huán)評”四個字的有意回避。事實上，在征求意見時，這四個字就引起了一些部門的反感。大家隱隱覺得環(huán)保部門有點過分了，難不成所有政策都要環(huán)保部門來把關(guān)？有參與立法的人士表示，“政策環(huán)評”并非一個單獨前置程序，這項規(guī)定的意義在于，政府在制定相關(guān)政策時，必須聽取環(huán)境方面的建議，防止政策對環(huán)境產(chǎn)生負面影響，讓政府處理好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系。

相對于規(guī)劃和單個建設(shè)項目，一些重大經(jīng)濟和技術(shù)政策，區(qū)域性和行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃，對環(huán)境的影響范圍更廣、時間更長，且影響發(fā)生之后更難處置。我國在這方面教訓(xùn)深刻，如上世紀50年代大躍進、大煉鋼鐵、圍湖造田、毀林開荒等一系列政策，生態(tài)破壞十分嚴重；上世紀80年代，扶持“十五小”企業(yè)的政策，資源能源代價慘重；近幾年，化肥補貼政策導(dǎo)致面源污染以及水體惡化。

在政策環(huán)評制度的超前性和部門利益的平衡中，新法最后采用了折中的表述。引用網(wǎng)絡(luò)流行的一句話來評價，“聽見了樓梯響”，至于什么時候下來人，我們充滿期待。全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華表示，政策環(huán)評雖然沒有明確寫進去，但還是為開展政策環(huán)評打開了一個缺口，為下一步實施政策環(huán)評做了鋪墊。

相對于政策環(huán)評的萌芽，規(guī)劃環(huán)評在此次修法后上升為規(guī)定動作，這是一大進步。然而，相較項目環(huán)評上的嚴厲罰則，新法對規(guī)劃環(huán)評的有關(guān)規(guī)定有所欠缺，只做出了正面的強制要求，讓人略感遺憾。

法律規(guī)定，未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施。但對于沒有依法進行環(huán)評、卻擅自組織實施了的規(guī)劃，怎么辦？這是一個法律空白。2009年實施的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》規(guī)定，規(guī)劃審批機關(guān)對沒有環(huán)評的規(guī)劃給予審批的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。但具體什么處分，并沒有明確。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示，如果不做規(guī)劃環(huán)評，整個區(qū)域開發(fā)就不能做，不能允許開工，能不能考慮暫停審批這個行政區(qū)域所有的建設(shè)環(huán)境評價文件呢？這是可以的，有“連坐”的意思。具體實踐中能否如此操作，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，還要看地方有沒有這個勇氣。

三個困惑：從法條到實施存在錯位

第一個困惑，是關(guān)于第十四條如何落實的。由于條文沒有政策環(huán)評的提法，我們姑且稱之為政策環(huán)評雛形。那么，哪些種類的政策要聽取意見？條文指出的對象為，國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府制定的經(jīng)濟、技術(shù)政策，是不是所有這兩個級別的經(jīng)濟和技術(shù)政策都要聽取意見？如何界定部門或政府的決策是政策呢？

另一方面，意見采納程度有多大？評價環(huán)境影響的形式是聽取意見，而非第三方獨立評價。如果有關(guān)方面和專家提出的意見對政策影響較大，政策制定方會不會將其當做部門利益之爭對待？會不會根據(jù)部門利益平衡的方式來采納意見？

第二個困惑，怎么處罰未批先建項目。從法律條款理解上，我們堅定地認為，限期補辦環(huán)評手續(xù)已經(jīng)成為歷史。但是，有的基層環(huán)保部門卻認為，并非如此。對于未批先建的項目，確實要責令停產(chǎn)，處以罰款。但是，隨后存在兩種選擇：一種是對于符合產(chǎn)業(yè)政策的，責令限期補辦環(huán)評手續(xù)；另一種是對于不符合政策的，要求恢復(fù)原狀。對不買票就上車的，是全部趕下車，還是區(qū)別情況，允許個別項目補了票就不下車？

第三個困惑，是關(guān)于法律生效前后問題處理方式的。新環(huán)保法將于明年1月1日起生效，在此之前有半年多的時間是遵守舊法的。由于新法有諸多變化，就產(chǎn)生了新舊銜接問題。比如，新法對未批先建項目的罰則與舊法不同，那么，在這段時間內(nèi)未批先建的項目，到了新法生效后，該如何處置？是按照新法一刀切，還是既往不咎？如果一刀切，很多項目已懷胎多月，基本成形，強行推下車，從經(jīng)濟社會上考慮，可不可行？如果既往不咎，那豈非有很多項目會僥幸開工，鉆法律空子？

這些困惑，急需在新法施行前得到明確。