生態(tài)環(huán)境保護：政府如何從資金投入轉(zhuǎn)為制度提供
2014-9-29 19:31:00??????點擊：
社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的必要性
生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)是一個大工程，單靠政府的投入還遠遠不夠，必須創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)、放大作用，為社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)建立一種間接、集合式的投資渠道，吸引大量的社會資本加快生態(tài)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。
第一，促進了投資主體的多元化，提高了生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的融資水平，有助于建立獨立、公正、可行和高效的生態(tài)資金監(jiān)管體制。
政府要在繼續(xù)實行和增加對生態(tài)環(huán)保補貼的基礎(chǔ)上，增加扶持生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金，實行引導(dǎo)項目貼息和獎勵，以獎代補，項目補助，支持民營龍頭企業(yè)發(fā)展品質(zhì)優(yōu)良、特色鮮明、附加值高的環(huán)保事業(yè)，發(fā)揮其示范和輻射作用。對從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的民營企業(yè)，要適度放寬政策，給與稅收優(yōu)惠。
第二，有利于實現(xiàn)政府職能歸位，使政府從繁瑣的事務(wù)中抽身去重點關(guān)注生態(tài)環(huán)保政策和計劃的制定等，將一部分工作交給社會去做，以實現(xiàn)政府部門和私營部門的優(yōu)勢互補。
生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)需要大量資金，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大投入，擴大公共財政覆蓋范圍。社會資本的引入不僅能解決環(huán)境保護與開發(fā)中資金不足的問題，更重要的是，在社會資本的帶動下，有助引入現(xiàn)代科技和經(jīng)營理念，引入市場機制并建立長效機制。盤活生態(tài)環(huán)境資源，變資源為資本，形成社會資本引入的有利條件，發(fā)揮市場配置的基礎(chǔ)性作用，建立新的有助于生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的長效機制。
第三，有助于發(fā)揮私營部門運作與管理技術(shù)的優(yōu)勢。參與生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)項目的戰(zhàn)略投資者是市場機制優(yōu)勝劣汰的勝出者，他們以先進的經(jīng)營理念和管理模式為生態(tài)環(huán)境的改善注入生機。
第四，有助于協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)在地區(qū)之間的差距，促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體的改善。從私營機構(gòu)的投資風(fēng)險角度來看，有助于降低風(fēng)險，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制。參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作過程中共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。
第五，有助于以市場化的方式組織開展生態(tài)環(huán)保工作，優(yōu)化資源配置，提高資金收支在生態(tài)環(huán)保中的透明度和資金使用效率。在開展生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)過程中必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)采用公私合作模式的理論基礎(chǔ)
公私合作模式，由政府發(fā)起與社會資本在訂立的長期合同關(guān)系中，共同提供特定公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。公私合作模式中重點在于協(xié)調(diào)政府與社會資本之間的資金提供、建設(shè)運營、收益（風(fēng)險）等方面關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)可以劃分為三個層次：生態(tài)資源、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及對廢棄物的吸收能力。生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)涉及生態(tài)系統(tǒng)的三個層次：開發(fā)生態(tài)資源、保護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和廢棄物吸收功能。
第一，生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)具有準(zhǔn)公共物品性。生態(tài)系統(tǒng)的準(zhǔn)公共物品特性，是在生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)中采用公私合作的重要依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)的整體屬于準(zhǔn)公共物品，可以從生態(tài)資源、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和廢棄物吸收能力三個層次加以分析。
第二，生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的主體多元性。生態(tài)環(huán)境是人類進行生產(chǎn)生活活動的基礎(chǔ)，因此對其建議保護與開發(fā)是人類共同的責(zé)任。對生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的主體，可以是居民、企業(yè)、政府、非政府組織（NGO）等。
第三，生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公私合作模式的優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的準(zhǔn)公共物品特性以及在這一領(lǐng)域中廣泛存在的市場失靈與政府失靈等，決定生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)必須通過多方合作，發(fā)揮各自的優(yōu)點，共同為生態(tài)文明建設(shè)貢獻力量。公私合作在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)中蘊含巨大潛力，這種模式正是通過合約來協(xié)調(diào)政府與私人部門關(guān)系，共同應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)是一個長期性、復(fù)雜性、全局性事件，政府部門與私人部門需要經(jīng)過反復(fù)協(xié)商與研究，才能夠達成協(xié)議。達成協(xié)議后，也由于雙方利益追求不同，必須建立適當(dāng)?shù)募顧C制與約束條件。鑒于生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的正外部性，財政資金依然要對其進行補貼。公私合作模式中，通過制度來降低協(xié)議各方達成交易的成本，應(yīng)當(dāng)成為多方合作應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)問題的重要模式之一。
第四，公私合作模式促進生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)的關(guān)鍵在于建立合理的利益（風(fēng)險）分擔(dān)機制。公私合作模式中需要對利益（風(fēng)險）的分擔(dān)給予足夠重視。合理的利益（風(fēng)險）分擔(dān)機制能夠改善合作環(huán)境，降低政府與私營部門的談判成本，保證項目后期運行的順利。
建立吸引社會資本投入的市場化框架
發(fā)展環(huán)保市場，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。環(huán)境產(chǎn)業(yè)相較其他產(chǎn)業(yè)具有其獨特性，諸多領(lǐng)域?qū)儆诠卜?wù)范疇，例如污水處理、垃圾處理等。因此，一直以來，環(huán)境產(chǎn)業(yè)具有較強的政府引導(dǎo)性與計劃性，產(chǎn)業(yè)中尚有諸多鏈條未并入市場競爭范疇。為使市場在資源配置中起決定性作用，加快完善現(xiàn)代市場體系，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府采購公共服務(wù)，推進基本公共服務(wù)均等化。
第一，在生態(tài)環(huán)保中，政府應(yīng)向“秩序?qū)颉蹦Ｊ睫D(zhuǎn)變，發(fā)揮公共服務(wù)的職能。建立環(huán)境資源有償使用和補償制度。強化公共資源的管理和服務(wù)職能，建立起合理的環(huán)境經(jīng)濟利益關(guān)系和可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟利益關(guān)系。
建立生態(tài)文明考核評價機制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制；對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。
建立國土空間開發(fā)保護制度。建立空間規(guī)劃體系，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，劃定生態(tài)保護紅線，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)空間開發(fā)管控制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制；強化水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污管理。
實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益；建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度；制定并完善生態(tài)補償方面的政策法規(guī)，切實加大生態(tài)補償投入力度，擴大生態(tài)補償范圍，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。
建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機制。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴重污染和地下水嚴重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。
實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度；加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴格環(huán)境影響評價制度，加強突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力建設(shè)，完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險管理制度；對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制；開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點。
第二，創(chuàng)新和加強政府環(huán)保投資，健全環(huán)保投融資機制，吸引社會資本進入生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域。這是落實中央要求、推進生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的重要內(nèi)容。首先，要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，搭建環(huán)保投融資管理平臺，吸引銀行等社會資金進入生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，研究建立生態(tài)環(huán)?；?。其次，調(diào)整信貸資金投入結(jié)構(gòu)，增加資金投放額度，引導(dǎo)資金投入生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)。創(chuàng)新信貸擔(dān)保手段和擔(dān)保辦法，建立擔(dān)?；鸹驌?dān)保機構(gòu)，努力解決民營企業(yè)資金不足和民營中小企業(yè)、合作組織小額貸款抵押擔(dān)保難的問題，提高民營企業(yè)、合作組織在生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)事業(yè)中的融資和承擔(dān)風(fēng)險的能力。
建立宏觀綜合決策機制。健全中央—地方協(xié)商制度。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和對環(huán)境的影響、對資源的消耗、對生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境承載能力也作為經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)。
進行有效管理，促使環(huán)境外部性內(nèi)在化。由于市場存在失靈情況，因而通過政府來對環(huán)境資源利用進行管理來糾正市場失靈，使外部性問題得以解決。政府可通過征收“庇古稅”來解決外部性問題。
對參與生態(tài)環(huán)保的私人部門給與稅收優(yōu)惠，通過財政補貼等方式調(diào)動私人部門的積極性，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)保，以充分發(fā)揮私人部門的優(yōu)勢，實現(xiàn)與公共部門的優(yōu)勢互補。
完善立法，改善投融資環(huán)境，打破行業(yè)壟斷，拓寬社會資本投入生態(tài)環(huán)保的渠道，引導(dǎo)社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)中。打破社會資本進入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的有形和無形的障礙和限制，最大限度放開投資市場，鼓勵社會資本進入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。要科學(xué)制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)規(guī)劃，加快生態(tài)環(huán)保建設(shè)。
社會資本的投向除了投資動因和投資優(yōu)惠條件等因素影響外，很大程度上還取決于投資環(huán)境是否能夠保證投資效益，實現(xiàn)投資目的。生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)要充分發(fā)揮政府、農(nóng)民和社會各方作用，共同營造吸引社會資本的良好環(huán)境。調(diào)動全社會廣泛參與，營造服務(wù)保障環(huán)境。加強輿論宣傳，引導(dǎo)社會各界關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)；建立行業(yè)信息渠道，提供有效服務(wù)；發(fā)展農(nóng)村法律、財務(wù)等中介組織，維護合法權(quán)益；協(xié)助民營企業(yè)更好的投入生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)中。
第三，私人部門要積極投入到生態(tài)環(huán)保的事業(yè)中，充分利用政府提供的優(yōu)惠政策，加快發(fā)展，擴大社會影響力，帶動更多的社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)中。民營企業(yè)利用社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)等，應(yīng)取得相應(yīng)的物權(quán)或利益，為社會資本進入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域提供動力和法律保障。允許民營企業(yè)、合作組織和農(nóng)民根據(jù)市場需求和產(chǎn)業(yè)化需要，自主選擇經(jīng)營內(nèi)容和經(jīng)營方式，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極倡導(dǎo)民營企業(yè)參加各類生產(chǎn)性開發(fā)，形成利益聯(lián)接機制，帶動發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
（作者單位：財政部科學(xué)研究所）
來源：中國網(wǎng)
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