新安全生產法第一節解讀

《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》） 總則一章共計１６條，主要規定了本法的立法目的、適用范圍；安全生產工作的理念、方針和機制；生產經營單位在安全生產方面的義務的原則性規定；生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作的總體責任；生產經營單位的從業人員在安全生產方面的權利與義務的概括性規定；工會對安全生產工作的監督；各級人民政府在安全生產工作中的職責；安全生產工作監督管理體制；有關安全生產的國家標準、行業標準的制定與執行；安全生產法律法規和知識的宣傳；對安全生產技術、管理服務機構的基本要求；生產安全事故責任追究制度；安全生產科學技術的研究與推廣；對安全生產先進單位和個人的獎勵等內容。

第一條 為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法。

【釋義】　本條是關于本法立法目的的規定。

立法目的表明的是為什么要立法，或者說制定這部法律所要實現的基本社會目標。立法目的貫穿整部法律制度設計的始終，所有法律條文都是圍繞立法目的來設計，并為立法目的服務的。《安全生產法》第一條開宗明義地規定： “為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法。”據此，本條明確了４個層次的立法目的，互相聯系，層層遞進，集中展現了《安全生產法》的價值和目標。

（一）制定《安全生產法》是為了加強安全生產工作

這是制定《安全生產法》最直接的目的。安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革開放、經濟發展和社會穩定大局，事關黨和政府的形象，是一項只能持續加強而不能有任何削弱的極為重要的工作。特別是我國人口眾多，又處于工業化、城鎮化快速發展進程中，安全生產基礎比較薄弱，安全生產責任不落實、安全防范和監督管理不到位、違法生產經營建設行為屢禁不止等問題較為突出，生產安全事故處于易發多發的高峰期，重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產的各方面工作亟待進一步加強。其中具有基礎性、長遠性和根本性意義的措施，就是不斷加強安全生產法制建設，通過完善相關制度，確立基本的行為規范，明確相關主體的權利義務，使安全生產工作有章可循、有規可依。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國頒布實施了一系列有關安全生產的法律法規，對于規范和加強相關行業、領域的安全生產工作發揮了積極的作用。與此同時，也需要制定一部安全生產領域的綜合性、基礎性法律，確立具有共性的制度和規范，更加全面、系統地規范安全生產工作。

本條中“為了加強安全生產工作” 是這次修改《安全生產法》時的新表述，原來的表述是“為了加強安全生產監督管理”，考慮到《安全生產法》應當著眼于安全生產工作的整體，為安全生產工作的各個方面提供基本的法律依據，不能僅僅局限于加強監督管理。而且從這部法律本身的內容看，除規定安全生產的監督管理外，還包括生產經營單位的安全生產保障、從業人員的安全生產權利和義務、生產安全事故應急救援和調查處理等重要內容，“加強安全生產監督管理” 作為立法目的難以涵蓋和統率大多數條文。因此， 這樣修改符合實際需要，與安全生產法綜合性、基礎性法律的定位相稱，也符合其自身內容的內在邏輯。

（二）制定《安全生產法》是為了防止和減少生產安全事故

防止和減少生產安全事故，是制定安全生產法的基本目的。安全生產形勢和安全生產工作的成效是通過生產安全事故來衡量的，不發生或者少發生事故表明安全生產形勢穩定趨好，安全生產工作成效明顯，反之則表明安全生產形勢嚴峻，安全生產工作沒有取得實效。制定《安全生產法》，就是要從制度、體制、機制方面設計出防止和減少生產安全事故特別是重特大事故的措施和辦法，使事故發生率和造成的傷亡人數不斷下降。當前，我國安全生產形勢依然嚴峻復雜，事故多發的態勢尚未根本扭轉，將防止和減少生產安全事故作為《安全生產法》的立法目的之一，具有很強的現實針對性。

由于生產經營活動固有的風險以及人類認知和控制風險能力的局限等因素，完全杜絕生產安全事故是不現實的，只能最大限度地防止和減少事故的發生。本條規定既表明了制度建設努力追求的目標，又體現了實事求是的科學態度。

（三）制定《安全生產法》是為了保障人民群眾生命和財產安全

這是制定《安全生產法》的核心目的或者說根本目的。人民群眾的生命和財產安全， 是人民群眾的根本利益所在。加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，歸根到底是為了保障人民群眾的生命和財產安全，這是以人為本理念的本質要求。從實際情況看，各類生產安全事故給人民群眾的生命和財產安全造成嚴重損害，必須深刻汲取用生命和鮮血換來的教訓，筑牢安全生產防線，創新安全管理模式，落實企業主體責任。將保障人民群眾生命和財產安全作為制定《安全生產法》最根本的目的，就是要使這部法律的制度設計始終以保障人民生命和財產安全為核心，成為保障人民群眾生命和財產安全的法制利器。

（四）制定《安全生產法》是為了促進經濟社會持續健康發展

這次《安全生產法》修改，將原來立法目的中的“促進經濟發展” 修改為“促進經濟社會持續健康發展”，體現了科學發展觀和安全發展理念的必然要求。安全生產不僅是經濟問題，更是社會問題。一個地區、一個行業甚至一個單位重特大事故頻發，不僅會嚴重影響經濟發展進程，也會嚴重干擾社會和諧穩定大局，嚴重損害黨和政府治國理政的形象。因此，制定《安全生產法》不僅僅是要促進經濟發展，更要促進經濟社會持續健康發展。這一新表述，把安全生產工作放在了社會經濟發展的整體格局中，進一步表明了安全生產工作在社會經濟發展中的重要位置。安全生產是經濟社會持續健康發展的前提，是促進經濟社會轉型升級的重要抓手。這就要求我們把安全生產與經濟社會發展各項工作同步規劃、同步部署、同步推進，實現安全與速度、質量、效益相統一，安全生產與經濟社會發展相協調。

第二條 在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。

【釋義】　本條是關于本法適用范圍的規定。

本條主要包括以下兩層含義：

（一）本法適用于生產經營單位的安全生產

安全是個大概念，除生產安全外，還包括政治安全、公共安全和社會治安等。這些方面的安全與生產安全性質不同，管理的制度、方法、手段也有很大不同。本法將適用范圍限定在生產經營單位的安全生產，主要是為了將生產安全與政治安全、公共安全和社會治安等區別開來，也就是說，本法只調整生產經營單位的安全生產，其他方面的安全不在本法的調整范圍內。所謂“生產經營單位”，是指從事商品生產、銷售以及提供服務的法人和其他經濟組織，不論其所有制性質、企業組織形式和經營規模大小，只要從事生產經營活動的，都應遵守本法的規定。

（二）對特定領域安全管理的法律適用做出靈活處理

在明確本法適用于生產經營單位安全生產的同時，本條還進一步規定：有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。這些領域的安全既有一般生產經營單位安全生產的共性，又有明顯的特點和差異性。比如，消防安全涉及社會各類單位和個人，不限于生產經營單位，火災預防和撲救與一般生產安全事故的預防和救援也有明顯不同；道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全都屬于流動過程中的安全，其中既涉及生產經營單位，又涉及其他單位和個人。《安全生產法》規定的相關制度和措施，不能完全適應這些行業和領域的實際情況和特點。同時，這些領域的安全管理都有專門的法律、行政法規，如《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）、《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）、《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）、《中華人民共和國鐵路法》（以下簡稱《鐵路法》）、《鐵路安全管理條例》等。這些法律、行政法規對相關領域的安全管理做出了比較全面具體的規定。明確上述法律、行政法規對相關領域的安全管理另有規定的，適用其規定，符合實際情況。需要注意的是，本條規定不是適用除外的規定，并沒有排除《安全生產法》在這些領域的適用，只是明確相關法律優先適用。相關法律、行政法規沒有做出特別規定的，仍然適用《安全生產法》，特別是安全生產責任制、安全生產教育和培訓、隱患排查治理等具有共性的制度措施。

需要說明的是，“核與輻射安全、特種設備安全”是這次修改時增加的。增加“特種設備安全”，是考慮到特種設備安全與生產經營單位的生產安全不同，全國人大常委會于２０１３年６月２９日通過的《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱《特種設備安全法》）對特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測等安全監督管理已經做了明確具體的規定。增加“核與輻射安全”，主要基于以下考慮：一是核與輻射安全有其明顯的特殊性，包括核設施的選址、設計、建造、裝料、運行和退役以及放射性廢物管理、核與輻射事故應急響應等在內的安全，都不同于常規的生產安全。二是核與輻射的安全監管也與一般安全生產監管存在較大差異，其安全監管實行獨立監管、直接監管、全方位監管、全過程監管和全天候監管。三是我國目前已經制定了《中華人民共和國放射性污染防治法》（以下簡稱《放射性污染防治法》）、《民用核安全設備監督管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》、《放射性廢物安全管理條例》等有關核與輻射安全的法律、行政法規，管理制度比較完善。

第三條 安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。

【釋義】　本條是關于安全生產工作的理念、方針和機制等內容的規定。

本條是這次《安全生產法》修改時有重大變化的一個條文。本條原來的內容是“安全生產管理，堅持安全第一、預防為主的方針”。這次修改增加了安全生產工作“應當以人為本，堅持安全發展”，進一步完善了安全生產工作方針，重申了強化和落實生產經營單位主體責任，補充了有關安全生產工作機制的內容。這些修改具有鮮明的時代氣息，體現了全新的理念，是安全生產法律制度與時俱進的生動寫照。

（一）安全生產工作應當以人為本

以人為本是科學發展觀的核心立場，集中體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨和推動經濟社會發展的根本目的。以人為本的“人”，是指人民群眾，也就是中國最廣大人民；“本”，就是根本，就是出發點和落腳點。以人為本就是以最廣大人民的根本利益為本。以人為本是針對發展過程中存在的“見物不見人” 等錯誤傾向提出來的。強調以人為本，就是要在推進發展的過程中，既要“見物”也要“見人”，既要重視經濟發展和物質財富的增加，又要關注社會公平正義，關注人的價值、權益和自由，關注人的生活質量、發展潛能和幸福指數。只有自覺地堅持把以人為本的要求貫徹到經濟社會發展各方面，體現到黨和國家各項方針政策中，實現科學發展才能具有最廣泛最深厚的群眾基礎。

安全生產工作事關人民群眾的生命和財產安全這一最根本利益，強調安全生產工作堅持以人為本，具有特殊重要的意義，這是安全生產工作的核心理念。這一理念首先要求安全生產工作始終要把人的因素放在首位，把保障人民群眾生命和財產安全作為根本出發點和落腳點，一切有關安全生產的方針政策、法律制度、工作安排和實施等必須緊緊圍繞并服從服務于這一根本要求。同時，安全生產工作必須堅持依靠群眾，充分調動包括從業人員在內的廣大人民群眾的主動性和積極性。

（二）堅持安全發展

安全發展是科學發展的應有含義，也是科學發展的重要前提和基礎。沒有安全發展也就談不上科學發展。因此，安全發展在我國安全生產工作中具有重要的戰略性地位。近年來，國務院有關文件中多次明確提出應當堅持安全發展。安全生產是安全發展的重要組成部分，安全生產工作必須堅持安全發展。這次《安全生產法》修改，從法律上對此提出了明確要求，對于在各項安全生產工作中更好地落實和體現安全發展的理念，具有十分重要的現實意義。

（三）安全生產工作的方針

這次《安全生產法》修改時，在原來規定的“預防為主、安全第一” 的基礎上，將“綜合治理”補充規定為安全生產工作的方針，使安全生產工作方針更為完善，進一步增強了針對性以及對安全生產工作的指導意義。

１安全第一。安全是人類生存發展最基本的需求和價值目標，沒有安全一切都無從談起。安全第一，就是要堅持人民群眾的生命財產安全特別是生命安全高于一切，在處理保證安全與發展生產關系的問題上，始終把安全放在首位，堅決做到生產必須安全、不安全不生產，把安全生產作為一條不可逾越的“紅線”，堅決不要“帶血的ＧＤＰ”。

２預防為主。安全生產任何時候都不允許“試錯”，必須未雨綢繆，防患于未然，把工作的重心放在預防上，采取各種行之有效的措施，及時消除可能引發事故的各類隱患， 防止和減少事故的發生。這一方針事關整個安全生產工作的方向和重心，要求各個方面時刻居安思危，關口前移，從平時、從細微處嚴格落實各項安全生產責任，切實從源頭上防范和遏制事故的發生。

３綜合治理。將“綜合治理”補充規定為安全生產工作的方針之一，是對我國安全生產工作實踐經驗的總結，也是對安全生產工作規律認識的不斷深化。安全生產是一項系統工程，需要多方面統籌協調、齊抓共管，綜合施策、標本兼治，運用法律、經濟、行政、技術、管理等手段，充分調動全社會力量，群防群治，才能達到預期目標。黨的十六屆五中全會明確提出“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產工作方針，《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》以及《安全生產“十二五” 規劃》等文件中也進一步做了強調和重申。實踐中，安全生產工作也是按照這一方針執行的，并取得明顯成效。

（四）強化和落實生產經營單位的主體責任

生產經營單位是生產經營活動的主體，是保障安全生產的根本和關鍵所在。做好安全生產工作，強化和落實生產經營單位主體責任是根本，這已經被我國安全生產工作的實踐所證明。《安全生產法》對此進一步明確重申和強調，具有重要的現實意義。

（五）建立安全生產工作的機制

安全生產工作涉及方方面面，需要建立有效的機制，明確各方面的權利義務和責任， 形成齊抓共管的工作格局。因此，這次修改《安全生產法》時增加規定“建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”。這是對安全生產工作經驗的總結，反映了安全生產工作的特點和規律。

１生產經營單位負責。如前所述，做好安全生產工作，落實生產經營單位主體責任是根本。建立安全生產工作機制，也要首先強調生產經營單位負責，這是安全生產工作機制的根本和核心。

２職工參與。一方面，職工是生產經營活動的直接操作者，安全生產首先涉及職工的人身安全。保障職工對安全生產工作的參與權、知情權、監督權和建議權，是我國基層民主的重要組成部分和建立現代企業制度的要求，是保障職工切身利益的需要，也有利于充分調動職工的積極性，發揮其主人翁作用。另一方面，做好安全生產工作需要職工積極配合，承擔遵章守紀、按章操作等義務。沒有職工的參與和配合，不可能真正做好安全生產工作。

３政府監管。在強化和落實生產經營單位主體責任、保障職工參與的同時，還必須充分發揮政府在安全生產方面的監管作用，以國家強制力為后盾，保證安全生產法律、法規以及相關標準得到切實遵守，及時查處、糾正安全生產違法行為，消除事故除患。這是保障安全生產不可或缺的重要方面。

４行業自律。市場經濟條件下，必須充分發揮行業協會等社會組織的作用，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，強化行業自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的重要社會自治力量。對安全生產工作來說，行業自律更是非常重要的一個方面。

５社會監督。安全生產工作涉及方方面面，必須充分發揮包括工會、基層群眾自治組織、新聞媒體以及社會公眾的監督作用，實行群防群治，將安全生產工作置于全社會的監督之下。

上述五個方面互相配合、互相促進，共同構成五位一體的安全生產工作機制。