【環保時評】無證排污，不能再收費了事
無證排污，不能再收費了事
文/劉敏（環境保護部華南督查中心督查一處副處長）
縣級以上人民政府環境保護主管部門應當在發現無證排污后，立即作出“責令停止排污”的行政命令。基層環保部門如果繼續對無證排污征收排污費，將面臨以下法律風險：一是監管失職，二是以征收排污費替代排污許可，變相將無證排污合法化。
《環境保護法》第45條規定：國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。
排污許可管理制度是新環保法的一項重要制度，對這一看似熟悉卻執行不力的制度，我們應深入思考三個問題。排污許可證入法14年，走到了哪一步？
排污許可始于2000年。當年修訂的《大氣污染防治法》第15條第二、三款規定：大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務的企業事業單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規定的排放條件排放污染物。
之后，2008年修訂的《水污染防治法》第20條規定：國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定，禁止企業事業單位無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水。
新環保法第45條又對排污許可管理制度作出了明確規定。
從2000年至今，排污許可證的法律規定已存在14年，但是，《水污染防治法》第20條中所規定的“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定”，卻至今未能落實。2003年，國務院出臺《排污費征收使用管理條例》，雖然規范了排污費的征收和使用，但不涉及排污許可。
當前，“排污費改稅”是大家關注的一個焦點話題。新環保法第43條第二款規定：依照法律規定征收環境保護稅的，不再征收排污費。可以預見，《排污費征收使用管理條例》或許不日將有重大調整。
排污許可證與污水排入排水管網許可證是什么關系？怎么區分環保部門與城鎮排水主管部門的職能？
2014年施行的《城鎮排水與污水處理條例》第20條第一款規定：城鎮排水設施覆蓋范圍內的排水單位和個人，應當按照國家有關規定將污水排入城鎮排水設施。第21條規定：從事工業、建筑、餐飲、醫療等活動的企業事業單位、個體工商戶（以下稱排水戶）向城鎮排水設施排放污水的，應當向城鎮排水主管部門申請領取污水排入排水管網許可證。城鎮排水主管部門應當按照國家有關標準，重點對影響城鎮排水與污水處理設施安全運行的事項進行審查。排水戶應當按照污水排入排水管網許可證的要求排放污水。
上述行政法規確立了污水排入排水管網許可制度。當排污許可涉及在城鎮排水設施覆蓋范圍內的排水單位和個人排放廢水事項時，必須厘清兩者的功能區別。兩者都是規范污水的排放行為，準確區分排污許可與污水排入排水管網許可，事關準確界定環保與城鎮排水主管部門之間的職能劃分。
當適用對象（排放污水應是排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水）、適用范圍（城鎮排水設施覆蓋范圍內）完全重合時，如何區分排污許可與污水排入排水管網許可？
我認為，城鎮排水主管部門負責實施的污水排入排水管網許可，僅針對向城鎮排水設施（俗稱下水道）的排放行為；而環境保護部門負責實施的排污許可是指間接（經過了下水道以及集中處理設施）向水體排放污染物的行為，兩者互不替代。但是，排污許可的廢水水質排放標準必須與污水排入排水管網許可的接納標準一致，污染物種類相同。因此，必須做到只交納一種費用：向城鎮污水處理設施排放污水、繳納污水處理費的，不再繳納排污費。
對無證排污的行為，能否責令停止排污，征收排污費？
對于無證排污的行為，能否責令停止排污，征收排污費，目前法律暫無明確規定。
《水污染防治法》雖然有禁止企業事業單位無排污許可證向水體排放廢水、污水的規定，但沒有具體罰則。《大氣污染防治法》雖然也有核發主要大氣污染物排放許可證的規定，但也沒有規定罰則。《固體廢物污染環境防治法》規定了從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位必須申請領取經營許可證，但并沒有規定排放固體廢物必須取得排污許可證；《環境噪聲污染防治法》也沒有關于排放噪聲必須取得排污許可證的規定。
責令停止排污，是行政命令，而非行政處罰。《行政處罰法》第二十三條規定：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。然而，對于無證排污的行為，目前沒有法律規定應該實施哪種行政處罰，因此不存在“實施行政處罰時”。但是，法律已經將無證排污規定為禁止行為，“責令停止排污”屬于“責令當事人改正”的一種形式。因此，我認為，縣級以上人民政府環境保護主管部門應當在發現無證排污后，立即作出“責令停止排污”的行政命令。唯此才能盡職盡責，才能讓新環保法規定的拘留追責落到實處。
新環保法第63條規定，企業事業單位和其他生產經營者違反法律規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。 如果發現無證排污而不責令停止排污，就不存在“被責令停止排污，拒不執行”的情形，更談不上將案件移送公安機關。
目前，一些基層環保部門征收排污費并不與頒發排污許可證排鉤，出現無證排污也被征收排污費的現實。我認為，新環保法施行以后，基層環保部門如果繼續對無證排污征收排污費，將面臨以下法律風險：一是監管失職。對無證排污征收了排污費，說明對已經發現無證排污的違法行為沒有責令停止排污，僅以收費了事。二是以征收排污費替代排污許可，變相將無證排污合法化。現實中，許多排污企業因為不符合許可條件而申領不到排污許可證，要么企業不去申領，要么環保部門不予頒發，但是，這種企業卻定期繳交了排污費，長此以往，收費部門必將承擔法律責任。
文/劉敏（環境保護部華南督查中心督查一處副處長）
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